최근 강원도에 이어 전라북도 특별자치도 설치에 대한 국회법안이 최종 통과됐다. 강원도는 올해 6월에 전라북도는 내년 1월에 특별자치도가 출범할 예정이다. 이제 특별이라는 명칭을 갖는 자치단체는 제주, 서울, 세종, 강원, 전북 등 5곳이다. 과연 이 시점에서 특별함이라는 개념이 갖는 의미가 무엇인지 그리고 특별함을 부여한 중앙정부의 진정한 속내는 무엇인지 진중한 성찰이 필요하다. 그래야만 제주가 가야할 방향을 올바르게 설정하고 전략을 구상할 수 있을 것이다.
2006년 7월 도민의 열망과 기대 속에 출범한 제주특별자치도는 이중적 특성을 지니고 있다. 하나는 제주의 가치를 토대로 한 지역개발을 통해 도민의 삶의 질 향상 및 국가발전에 기여하는 것이고, 또 다른 하나는 도민의 자기결정권을 기반으로 자치역량을 제고해 대한민국 지방자치의 선구자 역할을 하는 것이다. 즉 제주특별자치도의 제도적 의미는 지방자치의 선도자와 차별화된 지역개발 모델을 의미한다.
이러한 측면에서 그간 16년의 여정을 들여다보면서 많은 것을 생각해 본다. 분명 제주의 위상이 과거에 비해 높아진 것은 사실이지만 특별자치도 제도에 대한 도민의 기대와 열망이 충분히 충족됐는지에 대한 평가는 사뭇 다르다.
여러 이유가 있겠지만 외부적 요인으로 가장 큰 것이 중앙정부의 자치분권 시각과 방향성에 있다고 본다. 실망의 이유를 외부에 돌리는 것은 책임회피로 보일 수 있다. 하지만 제주특별자치도의 성공과 완성은 대한민국의 지방자치와 지방분권의 이정표라는 점에서 중앙정부의 방향성은 중요하다. 방향성과 시각에 따라 관심과 지원이 달라질 수 있다.
2006년 출범당시 참여정부의 철학은 명확하고 일관됐으나 집권 후반으로 갈수록 동력이 약화되고, 이명박, 박근혜 정부 10년 동안은 거의 정체됐다고 해도 과언이 아닐 정도로 중앙정부의 관심 밖이었다. 이후 문재인 정부가 들어서면서 많은 기대를 지만 큰 성과 없이 5년이 흘러갔다. 이는 16년 동안의 6차례 제도개선 과정에서도 여실히 드러나는 사실이다. 물론 3단계 제도개선 때 법률단위 일괄이양이 있었지만 핵심적 특례는 없는 단순한 양적 중심의 권한이양으로 오히려 특별법이 방대해지고 복잡해지는 결과만 초래했다.
4단계 이후 제도개선 처리시간도 상당히 길어지고 있으며 최근 7단계 제도개선 처리도 뒷전으로 밀려난 상태다. 이러한 과정에서 중앙정부의 자치분권의 방향성과 제주도에 대한 시각은 분명하다. 분권과 자치에 대한 방향성은 일관성과 뚜렷한 방향성을 찾기 힘들며, 제주도에 대한 시각은 중앙집권적 사고에서 나오는 시혜적 시각이 여전하다. 지역 형평성 논리는 소극적 태도이며 책임면피성 전략이다.
필자는 16년의 제주특별자치도의 시행착오의 결과가 대한민국 지방자치 발전에 일정부분 기여했다고 판단한다. 중앙정부가 제주특별자치도에 대해 시혜적 태도가 아닌 자치와 분권의 명확한 방향성에서 전략적 관심을 가져주길 바란다. 이는 제주뿐만 아니라 향후 경쟁과 협력 상대인 강원과 전북도 마찬가지다. 제주특별자치도의 동력은 2개이다. 하나는 도민의 자치역량이고, 다른 하나는 중앙정부의 의지와 방향성이다.
모든 정책의 성패는 상호 신뢰에 달려있다. 중앙정부가 중장기적 방향성을 제시하고 동시에 제주는 역량을 모아야만 한다. 제주특별자치도의 성공이 대한민국의 미래가 돼야 한다.
[출처: 제민일보_http://www.jemin.com/news/articleView.html?idxno=749859]